Decreto Legge 25 marzo 2020 n.19: Sanzioni, procedure e dubbi.
Il D.L. 25 marzo 2020 n.19 rubricato alla voce: “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”, pubblicato nella G.U. n.79 del 25 marzo 2020 , costituisce un tentativo di razionalizzazione ed organizzazione dei poteri pubblici nella gestione dell’emergenza “COVID -19”.
Un tentativo rispetto ai cui crismi di costituzionalità ci sarà il tempo di ragionare in un futuro, nel quale, si spera, sarà cessata la stessa emergenza che ha dato corso a questo genere di legislazione.
Ovviamente, è facile appuntare la critica ad un testo che, nella contingenza attuate, cerca di recuperare una porzione del “sapere” esistente in materia di legislazione emergenziale, pur dovendo collimare le sue risultanze con un assetto dei poteri costituzionalmente riorganizzato per sussidiarietà e competenza, secondo i parametri di differenziazione e adeguatezza pretesi dal Titolo V della Carta.
Pur se fortemente criticabile, sotto tanti punti di vista, prometto che tenterò di trattenermi per fornire una lettura asettica della parte della novella che più interessa gli operatori di polizia.
Orbene, legittimato il DPCM come strumento principale di gestione dell’emergenza (con salvezza della saggiamente riesumata ordinanza del Ministro della Salute di cui all’art. 32 della L.833/1978), si tenta di arginare la proliferazione di “ordinanze” di natura locale.
La parte della storia che ci interessa in questo momento (senza voler minimizzare la ben più rilevante questione sottesa ai primi tre articoli del DL), anche in ragione della tipologia di pubblico che frequenta le pagine di questo sito, è quella costituita dall’articolo 4, battezzato con la rubrica “Sanzioni e Controlli”.
Questo articolo esamineremo, comma per comma, onde –in rapida sequenza- azzardare qualche commento preliminare.
1. Salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui all’articolo 1, comma 2, individuate e applicate con i provvedimenti adottati ai sensi dell’articolo 2, comma 1, ovvero dell’articolo 3, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000 e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, di cui all’articolo 3, comma 3. Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo.
La norma si apre con la consueta clausola di riserva penale. Tuttavia alla clausola di riserva penale v’è un’eccezione: “non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, di cui all’articolo 3, comma 3”. Da questo contorto meccanismo dovrebbe derivare che le comuni norme di rilevanza contravvenzionale che confluiscono sulle fattispecie declinabile dai DPCM e/o Ordinanze, sono destinata a recedere rispetto alla sanzione amministrativa; Sorvolando sul complesso tema della connessione obiettiva di cui all’art. 24 della L.689/1981 (temi mai stati cari alla giurisprudenza), non solo si destituisce di applicazione l’articolo 650 cp, ma anche altri reati di natura contravvenzionale direttamente correlati agli ordini di natura sanitaria. Si tratta di una “depenalizzazione” sostanziale che ambisce, piuttosto che ad inasprire le punizioni, ad evitare un eccessivo carico procedimentale e processuale sui tribunali che, non possono soffocare un qualche centinaia di migliaia di procedimenti connessi a “reati nani”, connotati da pene ancora più piccole dello stesso nanismo della previsione. L’ultimo periodo prevede una specifica aggravante: “Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo”. Indipendentemente dalla necessità di verificare, caso per caso, quando la predetta aggravante possa ricorrere, è complesso lo stesso meccanismo di calcolo. Infatti anche ragionando con riguardo alle sanzioni edittali (lasciando, per adesso, da parte la questione relativa al P.M.R.) il computo è insolito: sanzione minima Euro 533,33 (da arrotondare); sanzione massima Euro 4.000.
Tema diverso è quello inerente la gestione dei procedimenti già pendenti, in relazione alle violazioni commesse in epoca antecedente all’entrata in vigore della norma qui in commento. Il comma 8 si occupa, sebbene maldrestramente, della questione.
2. Nei casi di cui all’articolo 1, comma 2, lettere i), m),p), u), v), z) e aa), si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni.
Non v’è dubbio che si tratti di sanzione amministrativa accessoria, con la conseguenza di dover escludere l’applicazione della L.241/1990, in ragione della natura obbligatoria della sanzione. Questa sanzione non ha i crismi dell’immediatezza, in quanto segue il procedimento di cui all’art. 18 della L.689/1981 ed è condizionata dalla esistenza del comma 2 dell’articolo 20, secondo cui: “Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione di cui all’art. 24, fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo”. Anche per questa evidenza si deve tener conto del fatto che la sanzione accessoria sarà destinata ad operare oltre il termine di vigenza dello stato di emergenza, giustappunto allo scopo di rendere salace e afflittiva una sanzione interdittiva che, nella sostanza, prolunga la cessazione dell’attività, in omaggio ad una mera funzione punitiva.
3. Le violazioni sono accertate ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689; si applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell’articolo 202 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in materia di pagamento in misura ridotta. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’articolo 2, comma 1, sono irrogate dal Prefetto. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’articolo 3 sono irrogate dalle autorità che le hanno disposte. Ai relativi procedimenti si applica l’articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.
Il comma 3, riesce nuovamente a mettere confusione in materia di autorità competenti e metodi. Procediamo con ordine. E’ pacifica l’applicazione della L. 689/1981, ma si assiste allo scempio della contaminazione della sua integrità da parte delle norme del Codice della Strada; non c’è dubbio che la puntuale verbalizzazione dell’accertamento, a norma degli articoli 13 e 14 della Legge è cosa doverosa, come ancora più doveroso è procedere alla contestazione immediata della violazione. Sul piano della confluenza di alcuni istituti giuridici tipici della “Legge di modifiche al sistema penale”, s’intravedono difficoltà (superabili, sebbene esistenti) con riguardo all’individuazione di eventuali obbligati in solido, mentre meno problematica è la gestione delle violazioni commesse dai minori, per le quale si applica l’articolo 2 della L.689/1981, corroborato dalla consolidata giurisprudenza che impone la doverosità della contestazione nei confronti della persona tenuta alla vigilanza dell’incapace. Il concorso di persone nell’illecito è configurabile in relazione alle modalità di realizzazione della condotta ed alle precise declinazioni del precetto violato. Le anomalie, poi cominciano quando si argomenta di Pagamento in Misura Ridotta della sanzione. Il richiamo ai commi “1, 2 e 2.1” dell’articolo 202 del Codice della Strada, genera effetti atipici: Pagamento in misura ridotta, entro 60 giorni della violazione, nella sua misura minima (Euro 400 o Euro 533, a seconda del caso); pagamento in misura ulteriormente ridotta entro 5 giorni (Euro 280 o Euro 373 a seconda del caso). Al netto del fatto che non sono bravo in matematica e che i conti avrei potuto averli fatti male, vien da sorridere poi, immaginando, in quest’epoca triste, il personale di polizia che viaggi con i “mobile POS” al seguito per ricevere il pagamento “brevi manu” in forma elettronica).
Come al solito, poi, il legislatore perde l’occasione per fare chiarezza e dare linearità alla competenza per l’irrogazione delle sanzioni. Il quadro delle autorità competenti, resta, se non altro, tripartito: Prefetto, Presidente della Giunta Regionale; Sindaco. Se viene in gioco la violazione dei precetti ai DPCM, la competenza di cui agli articoli 18 e 20 della L.689/1981 sarà del Prefetto (ci si dimentica di individuare la competenza per il caso di violazioni alle Ordinanze del Ministro della salute, ma –ad avviso di chi scrive- è naturale che, per residualità, la competenza in parola venga attratta presso il Prefetto); di contro, quando vengono in gioco le violazione dei precetti alle ordinanza “regionali” o “comunali”, la competenza di cui agli articoli 18 e 20 della L.689/1981 sarà rispettivamente del Presidente della Giunta Regionale o del Sindaco. Dato che il quadro delle potestà Regionali e locali resta fortemente ridimensionato dal Decreto in esame, non v’è dubbio che dovrebbe ridursi la proliferazione di Ordinanze di tal fatta. Ad ogni buon conto, anche in relazione alle complesse questioni di validità degli ordini, si ha la sensazione che il Governo, nel caso di specie, abbia voluto fare applicazione della c.d. “legge del menga”; vale a dire “chi fa il pupo se lo tenga!”.
Una faccenda, forse utile, sebbene inquietante è il richiamo all’art. 103 del D.L 18/2020. Posto che, per consolidata giurisprudenza, la legge 689/1981 non soffre dei termini del procedimento secondo la logica della L. 241/1990 (motivo per cui, le ordinanze ingiunzioni di pagamento possono essere adottate entro il quinquennio prescrizionale), il richiamo all’art. 103 ha un senso scarsamente comprensibile. Esso getta un’ombra sulla possibilità che i termini del procedimento di cui alla L. 689/1981 e di cui al D.Lgs 285/1992 ricadano tra quelli considerati dall’art. 103 del D.L 18/2020. Questa ipotesi complica il quadro delle sospensioni dei termini già definite da altri articolo del DL.18/2020; tuttavia l’impatto di quest’ultimo periodo della norma è tutto da verificarsi.
4. All’atto dell’accertamento delle violazioni ci cui al comma 2, ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, l’autorità procedente può disporre la chiusura provvisoria dell’attività o dell’esercizio per una durata non superiore a 5 giorni. Il periodo di chiusura provvisoria è scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione.
Accertata la violazione, occorre attivare una misura cautelare (una sorta di misura special preventiva di natura atipica) volta a realizzare l’esecuzione coattiva dell’ordine (evidentemente violato) di cessare l’attività. La norma condensa, si ripete, una sorta di speciale disciplina dell’esecuzione coattiva (cfr.: art. 21 ter L. 241/1990) che dovrebbe essere la conseguenza di una diffida ad eseguire, ad horas, la cessazione dell’attività, non ottemperata; diffida che non avrebbe spazio per l’assegnazione di un termine di alcuna estensione. Il verbale di contestazione della violazione dovrebbe quindi contenere (nel caso di applicabilità delle stesse) sia l’espressa avvertenza della sanzione accessoria di cui s’è trattato sopra, che la diffida alla “cessazione ad horas”, con evidenza della sua ottemperanza o meno. In caso di inottemperanza alla diffida, l’organo accertatore (ad avviso di chi scrive solo questo può essere “l’autorità procedente”) dovrà provvedere a contestare uno specifico “ordine di chiusura”, specificando: la violazione commessa; la contestazione avvenuta; l’inottemperanza alla diffida. Il provvedimento dovrà disporre l’esecuzione dell’obbligo di far permanere lo stato di “cessazione dell’attività” già inibita (con DPCM o ordinanza il cui riferimento deve essere menzionato in maniera chiara e precisa), fino a sua naturale cessazione. L’apposizione di sigilli (come forma di esecuzione coattiva di obblighi di fare e non come manifestazione di sequestro) è possibile e va attuata secondo necessità del caso. La circostanza che la norma preveda una durata da 1 a 5 giorni è veramente anomala e mal si collima con l’inquadramento dogmatico della misura in parola. Peggio ancora si fa con il periodo di chiusura della norma che, prevedendo che “il periodo di chiusura provvisoria è scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione”, viene a costituire una sorta di anticipazione della sanzione accessoria di cui al comma 2. Proprio la convulsa e criptica stesura del testo, lascia immaginare una sorta di interpretazione normalizzante, per la quale, la chiusura coattiva, debba essere inflitta per un giorno solo in caso di prima violazione, fermo restando che all’esaurirsi della misura va comunque fatto osservare al destinatario dell’ordine che l’attività deve restare chiusa per tutta la durata di vigenza degli ordini violati; tanto con espresso avviso che in caso di nuova violazione, sarà accertata e contestata una nuova e diversa sanzione (in questo caso, la misura coattiva qui in trattazione sarà di durata massima). In ogni caso, il rapporto al prefetto di cui all’art. 17 della L.689/1981, dovrà mettere in chiaro tutta la narrativa relativa ai fatti accaduti, all’atteggiamento avuto dal trasgressore, alle azioni compiute, oltre che recare copia di tutti gli atti del procedimento.
5. In caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella accessoria è applicata nella misura massima.
Il concetto di reiterazione della violazione deve, necessariamente, essere collegato all’art. 8 bis della L. 689/1981. Ciò, ragionevolmente, renderà sostanzialmente inapplicabile (o scarsamente applicabile) la previsione di cui al comma qui in commento.
6. Salvo che il fatto costituisca violazione dell’articolo 452 del codice penale o comunque più grave reato, la violazione della misura di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e), è punita ai sensi dell’articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie, come modificato dal comma 7
7. Al comma 1 dell’articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie, le parole «con l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda da lire 40.000 a lire 800.000» sono sostituite dalle seguenti: «con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000»
Il comma 6 qui in esame, innesta una specialità, nella specialità, nella specialità, nella quale ci si smarrisce. Il Legislatore suggerisce di punire la violazione del “divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone fisiche sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus” di norma con l’articolo del codice penale (art. 452 comma 1 c.p.) che disciplina i “Delitti colposi contro la salute pubblica”, senza escludere tuttavia la possibile ricorrenza, ad esempio, del più grave articolo 439 cp. (Speriamo che ciò non accada, ma la possibilità che ci siano “idioti/criminali” che violino la quarantena allo scopo di diffondere l’epidemia, non è da escludere). Tuttavia, in mancanza di elementi utili ad accedere ad una delle due norme sopra menzionate, ecco portato in riviviscenza un reato antico, rimodellato punitivamente, in base alle esigenze attuali: si tratta del comma 1, dell’articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie, che oggi prevede le pene dell’arresto da 3 mesi a 18 mesi e dell’ammenda da euro 500 ad euro 5.000.
8. Le disposizioni del presente articolo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni degli articoli 101 e 102 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507.
Ringraziamo (l’ironia è d’obbligo) poi il legislatore per la norma transitoria espressa nel comma 8 che mette in chiara luce la volontà di depenalizzare quanto fin qui realizzato ad opera delle Forze di Polizia. Una previsione carica di ipocrisia, che ha il solo scopo di scaricare dalla Procure della Repubblica il lavoro fin qui fatto, per traghettarlo su uffici amministrativi che sono al collasso non meno degli uffici giudiziari.
La depenalizzazione funzionerà, pare, secondo il modello del D.Lgs 507/1999. Quindi sarà lecito attendersi (di massima) che il pubblico ministero, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del D.L. in trattazione, disporrà la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi. Sarà interessante verificare a quale autorità manderà il tutto, anche perché il regime transitorio declinato nel comma in esame non specifica come si riorganizzi la competenza anche alla luce del, sopra esaminato, comma 3. Sarà lecito ipotizzare che la competenza resterà in capo al Prefetto, per evidenti ragioni di semplificazione.
Ovviamente, si innesta sulla materia lo sconto sugli sconti già fatti; per cui vien da dire: non sarebbe stato meglio dare un secco colpo di spugna ed amnistiare il tutto? Purtroppo non ci è avuto il coraggio per dire chiaramente che tutta sarebbero andati esenti da punizione, così si è scaricato sulla “depenalizzazione” con sconti e saldi per i trasgressori di buona volontà. Quelli di cattiva volontà faranno rimostranze, ricorsi, invocheranno la bonomia e l’invito alla calma dei “politici” che dicono: “niente tasse e multe”, mentre ordinano alla P.A. di sanzionare con fermezza e rigore (ecco spiegata l’ipocrisia, nel senso greco del termine: si tratta di una brutta recita da parte di attori manco bravi).
9. Il Prefetto, informando preventivamente il Ministro dell’interno, assicura l’esecuzione delle misure avvalendosi delle Forze di polizia e, ove occorra, delle Forze armate, sentiti i competenti comandi territoriali. Al personale delle Forze armate impiegato, previo provvedimento del Prefetto competente, per assicurare l’esecuzione delle misure di contenimento di cui agli articoli 1 e 2 è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza.
Il comma conclusivo rafforza la competenza del Prefetto in fase di controllo del territorio e conferma l’attribuzione radicale e generale della qualifica di agente di pubblica sicurezza per chi-impegnato in tali attività- ne sia sprovvisto (es.: Esercito).
