Codice della strada, riscossione mediante ingiunzione fiscale; due questioni: prescrizione e maggiorazione (Tribunale di Milano).

Codice della strada, riscossione mediante ingiunzione fiscale; due questioni: prescrizione e maggiorazione (Tribunale di Milano).

Interessante la sentenza del Tribunale di Milano Sez. I, Sent., 15-01-2020, resa in tema di atto di citazione in opposizione a ingiunzione di pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici ex art. 32 D.Lgs. n. 150 del 2011.

La sentenza argomenta in maniera ottimale due aspetti:

il primo quello che discrimina la prescrizione dalla decadenza;

il secondo quello che riguarda le maggiorazioni per il decimo a semestre in fase di riscossione.

Orbene, qui di seguito, una sintesi della sentenza.

Con atto di citazione un tizio proponeva opposizione avverso un’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune di Milano, con la quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 5.190,00 per n. 20 sanzioni, derivanti da violazioni delle norme del Codice della Strada di cui Euro 3.450,00 per titoli esecutivi, Euro 1725,00 per maggiorazioni ex art. 27 L. n. 689 del 1981 ed Euro 15,00 per spese di notifica. In particolare, parte attrice deduceva ed eccepiva, in via preliminare, l’intervenuta decadenza del Comune di Milano dal diritto al recupero coattivo delle somme, ex art. 3, comma 35 bis del D.L. n. 203 del 2005, per mancata notifica della cartella di pagamento entro il termine di due anni dalla consegna del ruolo agli agenti della riscossione; norma applicabile, per analogia, qualora l’attività di riscossione venga eseguita direttamente dall’ente creditore ex R.D. n. 639 del 2010, come nel caso in esame (proponeva, altresì anche due altri motivi).

Il giudice meneghino ha respinto il ricorso.

In ordine alla questione “prescrizione – decadenza”:

il giudice ci ricorda che “la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione è costante nell’affermare il principio secondo cui alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada non è applicabile la decadenza stabilita per l’iscrizione a ruolo dei crediti tributari, ma soltanto la prescrizione quinquennale dettata in via generale dall’art. 28 della L. n. 689 del 1981, e, con specifico riferimento alle sanzioni conseguenti alle infrazioni stradali, dall’art. 209 cod. strada, che recita “La prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice è regolata dall’art. 28 della L. 24 novembre 1981, n. 689.” Il termine è di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L’interruzione della prescrizione è regolata dal codice civile. (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10372 del 30/04/2018; Sez. 2, Sentenza n. 26424 del 16/12/2014; Sez. 1, Sentenza n. 5828 del 17/03/2005). D’altro canto, l’inapplicabilità della decadenza alle ipotesi di riscossione coattiva di entrate erariali diverse dai tributi risponde a una logica ben precisa. Tale previsione è funzionale alla fissazione di un termine ultimo entro cui il contribuente deve venire a conoscenza delle pretese del fisco (v. sul punto Corte Cost. n. 280 del 2005). Analoghe esigenze non sussistono in relazione alla riscossione di sanzioni amministrative per violazione delle norme previdenziali o del codice della strada. In questi casi, infatti, non vi è una “limitata difesa” del preteso debitore, come avviene nel procedimento di accertamento dei tributi. Al contrario, l’ordinanza-ingiunzione deve essere notificata e la stessa può essere opposta innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria già prima della formazione del ruolo da consegnare dall’agente di riscossione. In sostanza, la differenza strutturale dei procedimenti di accertamento prodromici alla formazione del ruolo esattoriale, nel caso di riscossione di tributi o di sanzioni amministrative, giustifica l’esistenza di un regime di decadenza che ha ragion d’essere per la prima ipotesi, ma non per la seconda. Ed ancora, la recente Cass. Civ. sez. 3 Civile n. 28529/2018, ha affermato il seguente principio: “L’esecuzione forzata intrapresa sulla base di una ordinanza ingiunzione per la riscossione di sanzioni amministrative, benché si svolga secondo le norme previste per l’esazione delle imposte dirette (in ragione del rinvio ad esse contenuto nell’art. 27, comma 1, della L. n. 689 del 1981), non è soggetta alla decadenza stabilita dall’art. 25 del D.P.R. n. 602 del 1973, per l’iscrizione a ruolo dei crediti tributari, ma soltanto alla prescrizione quinquennale dettata dall’art. 28 della citata L. n. 689 del 1981”.

L’altro argomento, quello della ammissibilità delle maggiorazioni ex art. 27 L. n. 689 del 1981, viene così giubilato:

“Sul punto, in passato, vi è stato un ampio, quanto acceso dibattito, che ha visto l’affermarsi di contrapposti orientamenti giurisprudenziali. L’art. 206 del C.d.S, al comma 1 stabilisce che la riscossione delle somme dovute per le violazioni sia regolata dall’art. 27 della L. n. 689 del 1981, escluso il caso di tempestivo pagamento in misura ridotta e di ordinanza-ingiunzione prefettizia e salvo il potere del giudice di disporre con ordinanza la sospensione del provvedimento (art. 22, ultimo c., L. n. 689 del 1981). E’ fondamentale a questo punto enucleare il contenuto del citato art. 27, rubricato “esecuzione forzata”, nella parte che qui interessa: il comma 6 statuisce che, qualora non sia stato concesso il pagamento rateale, “in caso di ritardo nel pagamento la somma dovuta è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere da quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in cui il ruolo è trasmesso all’esattore”. Visto l’esplicito rinvio, l’applicazione anche per le somme derivanti da violazioni del Codice della Strada parrebbe essere fuori discussione. Tuttavia, la circostanza che l’art. 203 non parli esplicitamente delle maggiorazioni nel titolo esecutivo, limitandosi a specificare che il verbale costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo, più le spese del procedimento, ha fatto sì che su di esso, nel corso del tempo, si siano pronunciati in maniera contrastante sia la Corte di Cassazione e vari giudici di merito, sia la dottrina, sia l’Avvocatura dello Stato, tramite pareri. La sentenza della Cassazione, sez. II civile, del 16/02/2007 n. 3701, a fronte di una pronuncia, impugnata dal Prefetto di Benevento, con la quale era stata dichiarata la nullità della cartella esattoriale, per illegittimità delle maggiorazioni per interessi operate sulla somma base, stabilita per legge, smentiva le tesi attoree, dichiarando il ricorso infondato, ritenendo che “alle sanzioni, come nella specie stradali, si applica l’art. 203 C.d.S., comma 3, che, in deroga alla L. n. 689 del 1981, art. 27, in caso di ritardo nel pagamento della sanzione irrogata nell’ordinanza-ingiunzione, prevede, l’iscrizione a ruolo della sola metà del massimo edittale e non anche degli aumenti semestrali del 10%”. Con tale precedente la Corte ha fondato un principio di diritto a favore del cittadino, cui molti automobilisti si sono appellati in innumerevoli ricorsi e cui vari giudici di merito hanno aderito (tra tutti, i Giudici di Pace di Roma 05/11/2007 n. 41766; Bari 18/05/2010 n. 4184; Bari 7/3/2011 n. 1606; Tribunale di Bari n. 501 del 09/02/2012). Ad esempio, il Giudice di pace di Roma (17/12/2008) osservava che il rinvio normativo opererebbe limitatamente alle disposizioni dell’art. 27 della citata L. n. 689 del 1981 che dettano le concrete modalità di riscossione (ossia la disciplina per l’esazione delle imposte dirette) e non anche a quelle di carattere sanzionatorio (comma 6). Alla luce del riportato orientamento è stato ritenuto che una lettura comprensiva delle maggiorazioni porterebbe all’irragionevole risultato di applicare una doppia sanzione (metà del massimo edittale, più maggiorazioni semestrali) per un solo comportamento (ritardo del pagamento), con ciò violando il principio di specialità delle sanzioni amministrative espresso dall’art. 9 L. n. 689 del 1981: “Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale.” E il Codice della strada è inequivocabilmente definito disciplina speciale rispetto alla legge generale sulle sanzioni amministrative. Ma l’errore in cui cade tale osservazione è dovuta al fatto di ritenere già una sanzione maggiorata l’individuazione di una somma pari a metà del massimo: in vero, l’applicazione del minimo rappresenta un beneficio offerto a chi opta per pagare in tempi brevi la sanzione irrogata; chi sceglie di non avvantaggiarsene incorrerà, invece, nella pena vera e propria, individuata per legge nella metà del massimo. Di segno diametralmente opposto è la pronuncia della Corte di Cassazione, sez. II, n. 22100 del 22.10.2007, secondo la quale l’amministrazione non avrebbe potuto individuare una somma diversa, se non quella che doveva essere calcolata in base ai riferimenti normativi correttamente indicati. “Infatti ai sensi dell’art. 203 C.d.S., comma 3, il verbale costituiva titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo edittale e per le spese di procedimento. Per L. n. 689 del 1981, art. 27, poi, quella misura andava aumentata di un decimo per ogni semestre di ritardo a decorrere da quello in cui la sanzione era esigibile, e ciò sino a quando il ruolo non veniva trasmesso all’esattoria. Si trattava perciò di meccanismi automatici, per i quali nessuna discrezionalità sussisteva in capo al decidente, in mancanza di un provvedimento dell’autorità amministrativa relativo al rigetto o accoglimento di opposizione”. Per la Suprema Corte, quindi, l’art. 203 del Codice indica semplicemente l’ammontare minimo del credito suscettibile di riscossione coattiva, per la cui procedura, però, bisognerà applicare, in forza del richiamo, la L. n. 689 del 1981 e, quindi, l’aggiunta delle maggiorazioni semestrali del 10% ivi previste. Alcuni anni fa il tema fu posto anche all’attenzione della Corte costituzionale. La quale però, con l’ordinanza 308/1999, aveva dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 206 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e 27, sesto comma, della L. 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui prevedono, in caso di ritardo nel pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria conseguente a violazione del Codice della strada, una maggiorazione della somma dovuta, pari ad un decimo per ogni semestre (ecc…); questione sollevata dal Pretore di Lucca, in riferimento all’art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto tale sistema avrebbe creato una ingiustificata disparità col normale regime di rapporti di credito tra privati, assoggettati al meno oneroso tasso legale. Il Pretore, secondo la Consulta, avrebbe mosso però “dall’erronea premessa dell’identità di natura e funzione dell’istituto degli interessi moratori o di pieno diritto nelle obbligazioni tra privati e dell’istituto delle maggiorazioni delle sanzioni amministrative pecuniarie in caso di ritardo nel pagamento”. Queste ultime, infatti, avrebbero una “funzione, non già risarcitoria o corrispettiva, bensì di sanzione aggiuntiva, nascente al momento in cui diviene esigibile la sanzione principale”. Da ciò può essere dedotto che sulle maggiorazioni alle sanzioni pecuniarie da infrazione al Codice della strada, almeno nei profili di costituzionalità, vi sia il beneplacito del Giudice delle leggi. Vi è da annotare che, con un identico principio di diritto, si è espresso il Consiglio di Stato con la sentenza 4510 del 20/7/2009 (già così la 636 del 21/02/2008), dove tuttavia non si trattava di violazioni al C.d.S. Il contrasto giurisprudenziale pare essere stato superato da recenti sentenze della Cassazione (cfr. nn. 1884/2016 e 21259/2016), che hanno statuito reputando applicabile la maggiorazione dell’art. 27 L. n. 689 del 1981, anche in considerazione della natura a essa riconosciuta dalla Corte Costituzionale con l’ordinanza n. 308/99 citata, secondo cui la maggiorazione per il ritardo, prevista dall’art. 27 citato a carico dell’autore dell’illecito amministrativo, cui sia stata inflitta una sanzione pecuniaria, ha funzione non già risarcitoria o corrispettiva, bensì di sanzione aggiuntiva, nascente al momento in cui diviene esigibile la sanzione principale. Tale orientamento è stato ripreso dalla più recente ordinanza n. 17901/2018 della seconda sezione civile della Corte di Cassazione, che è così intervenuta sul punto: “… Come analiticamente sottolineato nella citata Cass. n. 21597 del 2016, la lettera dell’art. 206 c.d.s., comma primo (per il quale “se il pagamento non è effettuato nei termini previsti dagli articoli 202 e 204, salvo quanto disposto dall’ultimo comma dell’art. 22 della L. 24 novembre 1981, n. 689, la riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria è regolata dall’articolo 27 della stessa L. 24 novembre 1981, n. 689”), potrebbe indurre a ritenere che il rinvio all’art. 27 si riferisca esclusivamente alle modalità di riscossione mediante ruoli, non anche agli importi da iscrivere a ruolo, che resterebbero perciò disciplinati dall’art. 203, c.d.s., comma terzo. Vi sono però dati interpretativi di sistema che inducono a ritenere che il rinvio sia fatto alla norma nella sua interezza: in primo luogo, la mancata limitazione del rinvio a uno, o più, dei diversi commi di cui l’art. 27 si compone; in secondo luogo, il testo dell’art. 203 c.d.s., comma terzo (per il quale “qualora nei termini previsti non sia stato proposto ricorso e non sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, il verbale, in deroga alle disposizioni di cui all’articolo 17 della L. 24 novembre 1981, n. 689, costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento”), che mentre contiene una deroga espressa all’art. 17 della L. n. 689 del 1981, non altrettanto prevede rispetto all’art. 27, comma sesto, della medesima legge; in terzo luogo, infine, la funzione che quest’ultima norma attribuisce alla sanzione aggiuntiva, vale a dire quella di assorbimento degli interessi eventualmente previsti dalle disposizioni vigenti (questa funzione è coerente con l’intero sistema di irrogazione e di riscossione delle sanzioni amministrative per violazioni previste dal Codice della Strada, poiché gli interessi sono esclusi dalla previsione dell’art. 203 c.d.s. e non vi è alcuna norma apposita che ne regoli la riscossione in difformità da quanto previsto dall’art. 27). In conclusione, il principio di diritto di cui alla massima sopra riportata va qui riaffermato nei seguenti termini: “In materia di sanzioni amministrative per violazioni previste dal Codice della Strada va applicata la maggiorazione del dieci per cento semestrale, ai sensi dell’art. 27 della L. n. 689 del 1981, per il caso di ritardo nel pagamento della somma dovuta, sicché è legittima l’iscrizione a ruolo, e l’emissione della relativa cartella esattoriale, per un importo che includa, oltre a quanto dovuto per la sanzione principale e per le spese del procedimento, anche l’aumento derivante dalla sanzione aggiuntiva”. Alla luce del citato, recente orientamento del Supremo Collegio, deve essere riconosciuta la maggiorazione applicata dal Comune di Milano, ex art. 27 L. n. 689 del 1981”.