domanda: In una sede privata di proprietà di un cittadino italiano non residente nel nostro Comune, sono state abbandonati da diversi anni 3 autoveicoli ancora immatricolati, ormai da considerarsi rifiuti. Da visure eseguite, le auto risultano intestate a 3 cittadini stranieri, di nazionalità marocchina, di cui: uno residente in un Comune limitrofo, mentre gli altri 2 risultano cancellati per irreperibilità da diversi anni. A seguito di esposto dobbiamo intervenire in tempi brevi, quale procedura dobbiamo seguire?
Risposta:
Considerato che vi è una qualificazione di rifiuto del veicolo appare evidente che ai proprietari del mezzi deve essere contestata la violazione del d.lgs. 209/2003, da notificarsi anche ai sensi dell’articolo 143 cpc, se destinatari non reperibili. Preliminarmente si dovrebbe, quindi, procedere nei confronti del diretto trasgressore, ma ove questo non sia possibile appare ormai consolidato l’indirizzo secondo il quale la responsabilità per la violazione e l’obbligo di liberare il terreno dal rifiuto non discende automaticamente dal fatto di essere proprietari dell’area su cui il rifiuto insiste, ma si dovrà valutare quantomeno l’esistenza della colpa da parte del proprietario o di altro soggetto avente un diritto reale di godimento su detta area; ove si ravvisi l’esistenza dell’elemento soggettivo in capo a tale soggetto, anche sotto il generico profilo della culpa in vigilando, si potrà notificare nei suoi confronti l’ordinanza di ripristino, tenendo conto che in tal caso è necessaria l’esatta ricostruzione della responsabilità del proprietario del terreno. Nell’ordinanza, ove si sia ravvisata la responsabilità del proprietario quantomeno sotto il generico profilo della condotta omissiva relativa alla vigilanza sul terreno (assai difficile da dimostrare), si farà riferimento al verbale che è necessario approntare per lo svolgimento dell’indagine amministrativa, ai sensi dell’articolo 13 della legge 689/81.
Va precisato, infatti, che prima di adottare l’ordinanza si deve procedere in contraddittorio, come prevede la norma, non essendo mai consigliabile, procedere solo per tabulas, senza accertamenti diretti, stante la necessità di valutare l’elemento soggettivo.
Rifacendosi alla giurisprudenza, ormai consolidata sul punto anche in ambito penale, non vi è una responsabilità oggettiva del proprietario del terreno ove l’abbandono del rifiuto è avvenuto.
Per la Cassazione Penale, sez. III, 09-01-2007 (16-11-2006), n. 137 “In tema di gestione di rifiuti, la consapevolezza da parte del proprietario del fondo dell’abbandono sul medesimo di rifiuti da parte di terzi non è sufficiente ad integrare il concorso nel reato di cui al D.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 51, comma 2, (abbandono o deposito incontrollato di rifiuti), atteso che la condotta omissiva può dare luogo ad ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi dell’art. 40 c.p., comma 2 ovvero sussista l’obbligo giuridico di impedire l’evento”.
Per l’orientamento giurisprudenziale assolutamente maggioritario l’ordine di smaltimento dei rifiuti non può essere rivolto al proprietario come tale, se non in quanto egli potesse ritenersi “obbligato” a causa di un comportamento – anche omissivo – di corresponsabilità con l’autore dell’abbandono illecito dei rifiuti; questo in considerazione della natura dell’ordine di smaltimento, configurato quale sanzione avente carattere ripristinatorio, che presuppone l’accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario.
Infatti, l’ordine sindacale d’urgenza per motivi di igiene, sanitari ed ambientali di smaltimento dei rifiuti, va impartito in linea di massima al produttore dei rifiuti che li abbandona in aree pubbliche o private, anche non aperte al pubblico e non al proprietario dell’area in quanto tale, salvo che non sia configurabile una compartecipazione del proprietario anche soltanto colposa per mancata vigilanza; in pratica non può imporsi al privato, il quale sia individuato solo come proprietario dell’area senza essere responsabile dell’abbandono dei rifiuti, lo svolgimento di attività di sgombero e smaltimento degli stessi, giacché destinatari di tali provvedimenti sono i produttori dei rifiuti e non anche i proprietari dell’area in cui i rifiuti sono depositati (TAR Abruzzo sez. Pescara, 15/01/2004, n 34 – Contra e isolata: Consiglio di Stato, Sez. V – 2 aprile 2003, n. 1678).
Infatti (Consiglio di stato, Sez. V – 8 febbraio 2005, n. 323), l’ordine di smaltimento dei rifiuti non può essere rivolto al proprietario come tale, se non in quanto egli debba ritenersi “obbligato” a causa di un comportamento – anche omissivo – di corresponsabilità con l’autore dell’abbandono illecito dei rifiuti. Questo in considerazione della natura dell’ordine di smaltimento, configurato quale sanzione avente carattere ripristinatorio, che presuppone l’accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario.
Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate (vedi anche Consiglio di Stato sez.V 8/3/2005 n. 935).
Interessante la Sentenza della Pretura di Terni 2 luglio 1999, n. 595.
“Non basta verificare a livello meramente catastale (o di informazioni di altro tipo) che quell`abbandono o quel deposito incontrollato è stato effettuato sul terreno di proprietà di un soggetto o che altro soggetto sia titolare di diritti reali o personali di godimento su quell`area per farlo soggiacere automaticamente alla sanzione amministrativa per il caso di abbandono o deposito operato da un privato o denunciarlo penalmente nel caso di abbandono o deposito effettuato da titolare di impresa o ente. Infatti, la specifica posizione del proprietario o titolare di diritti sull`area va esaminata in modo più approfondito, giacché la norma correttamente ed espressamente prevede che a suo carico l`organo di vigilanza riscontri il dolo o la colpa.
Dunque, la semplice titolarità dell`area non equivale a responsabilità oggettiva, né a livello amministrativo né, a maggior ragione, a livello penale. Si dovrà infatti verificare caso per caso se quel proprietario o titolare di diritti sull`area aveva in qualche modo espressamente e volontariamente autorizzato l`abbandono e il deposito incontrollato (dolo) oppure se, in ipotesi, a suo carico possa riscontrarsi una qualche forma di imprudenza, imperizia, negligenza operativa attiva o passiva tale da determinare una colpa in senso penale (naturalmente è rilevante anche la colpa omissiva nella mancata vigilanza attiva o segnalazione tempestiva alle autorità di un fatto nel quale egli non ha avuto un ruolo di concorso, ma che ha passivamente e quindi colpevolmente tollerato per un certo periodo di tempo).
Se non sussiste la dimostrazione del dolo o della colpa, secondo i principi generali dell`ordinamento, il proprietario o il responsabile dell`area non può essere chiamato a rispondere di tale sistema sanzionatorio. Va ribadito e sottolineato che l`onere della prova, in questo come del resto in tutti gli altri casi, non può essere invertito e dunque ricade sull`organo di vigilanza l`incombenza di dimostrare questa sussistenza di elemento soggettivo a carico di tali figure.
Va ancora rilevato, a livello squisitamente di prassi di principio, che l`organo di vigilanza non deve naturalmente limitarsi ad attivare la procedura per l`irrogazione della sanzione amministrativa (caso di soggetto privato) o ad inoltrare la comunicazione di notizia di reato al pubblico ministero (caso di responsabile di ente o impresa) ma deve contestualmente, con atto separato a parte, informare il sindaco del luogo ove è ubicato il sito di quanto accaduto fornendo sia gli estremi del fatto che, soprattutto, le generalità del soggetto individuato come responsabile e, soprattutto, gli elementi soggettivi rilevati a suo carico (seppur, almeno, in via logico-induttiva). Infatti il sindaco deve essere messo in condizione conoscitiva formale per poter poi immediatamente redigere l`ordinanza prevista dalla legge.
Quindi l`informativa che l`organo di vigilanza (anche se di polizia giudiziaria, e non puramente di vigilanza amministrativa) dovrà inviare al sindaco, assume primaria importanza in questo senso e non va sottovalutata, giacché senza detta informativa il sindaco non ha conoscenza del fatto e quindi non potrà emettere l`ordinanza. Nel caso di specie è emerso pacificamente che tali elementi non sono stati affatto appurati dall`organo di vigilanza accertatore né sviluppati dal sindaco nella propria ordinanza. In sede di istruttoria lo stesso organo di vigilanza escusso precisava (correttamente) che la sig.ra F. neppure risiede in loco e neppure vi domicilia di fatto e che nessun elemento di colpa in senso stretto è stato ravvisato a suo carico. L`abbandono è stato effettuato a sua insaputa da terzi ignoti. Appare evidente che nel caso di specie la ricorrente non ha avuto parte alcuna nel determinare l`abbandono, né lo ha mai tollerato, né era a conoscenza del fatto fino al momento in cui ne ha appreso conoscenza attraverso la lettura del provvedimento impugnato. Neppure può ravvisarsi la minima accezione di culpa in vigilando atteso che la ricorrente non risiede né è domiciliata di fatto in loco; peraltro il terreno è area coltivata ad uliveto a bordo di strada provinciale con facile accesso momentaneo da parte di passanti ed in tale situazione non può realisticamente esercitarsi una vigilanza privata tale da impedire il verificarsi di episodi di abbandono di rifiuti. La ricorrente assume che il sito è recintato ma soggetto a frequenti tagli abusivi nella rete. La circostanza è irrilevante ai fini del decidere. Infatti anche se, in ipotesi, l`area risultasse priva di recinzione non può certo ravvisarsi colpa a carico del proprietario che non recinta il proprio terreno. Contrariamente a qualche fantasia amministrativa antitetica sul punto, va evidenziato che nessun proprietario è obbligato a recintare e/o blindare in qualche modo la propria area onde prevenire episodi simili e/o connessi; al contrario, è onere della pubblica amministrazione esercitare, attraverso la vigilanza territoriale, garantire al privato il rispetto e la tutela delle proprie cose private, ivi incluse le aree private, da ogni forma di invasione, manomissione, danno ed illecito di ogni tipo. Dunque deve essere la P.A. a garantire la preservazione dei terreni privati (per i quali non sussiste, in via logica e ragionevole prima ancora che giuridica) nessun obbligo di recinzione, da ogni forma di riversamento illecito di rifiuti. Semmai la minima accezione di culpa in vigilando può ravvisarsi nel comportamento del titolare dell`area che, notato il riversamento di terzi estranei, non denunci subito il fatto all`autorità ponendola in condizione di esercitare i controlli preventivi/repressivi del caso (ma nel caso di specie la ricorrente, essendo non residente né domiciliata in zona, non aveva neppure tale conoscenza dei fatti). Appare paradossale che la P.A. nonostante che non sia riuscita a garantire la pubblica tutela alla proprietà privata dagli illeciti riversamenti di rifiuti, dopo tale omissiva assenza istituzionale infierisca ancora sullo stesso privato caricandolo della sanzione (praticamente oggettiva) per l`abbandono e facendogli carico della rimozione coattiva ex art. 14 D.L.vo 22/97 (ed esponendolo, peraltro, a sanzione penale in caso di inosservanza della predetta ordinanza). Nel caso di specie, dunque, il provvedimento sindacale è stato emesso in assenza del presupposto del dolo o della colpa del proprietario inequivocabilmente richiesto dalla legge. E la sussistenza della colpa avrebbe dovuto pertanto essere puntualmente motivata dall`organo di vigilanza prima e dalla P.A. in sede di redazione del provvedimento. Nella realtà delle cose, invece, alla ricorrente è stato addebitato il fatto commesso da altri a titolo di responsabilità oggettiva senza alcuna motivazione, neppure logico-induttiva, sul dolo (autorizzazione espressa per gli abbandoni) o sulla colpa (imprudenza, imperizia, negligenza operativa attiva o passiva tale da determinare una colpa in senso proprio o almeno in vigilando). In linea di principio, il proprietario ed il titolare di diritti reali o personali di godimento non imputabile a titolo di dolo o colpa in concorso/cooperazione con il responsabile diretto del fatto, soggiace eventualmente ad ordinanza di tipo generale ordinario del sindaco per la ripulitura del sito. Ma tale ordinanza sarà inquadrata negli schemi generali di tipo igiene e sicurezza pubblica e non nella specifica procedura in esame. Detto soggetto sarà poi parte lesa (ed eventualmente parte civile) contro il responsabile dell`abbandono o deposito incontrollato al quale potrà, se identificato, chiedere i danni. Ma non soggiace certo alla sanzione per l`abbandono/deposito incontrollato ed alle connesse procedure specifiche per la ripulitura del sito (strettamente connesse e sinergiche). L`ordinanza-ingiunzione opposta va dunque annullata. Sussistono equi motivi, stante la novità interpretativa della materia, per dichiarare le spese compensate tra le parti.”
Quindi, ove non si possa stabilire una responsabilità, anche indiretta, del proprietario del terreno e non si possa, pertanto, porre anche a suo carico l’ordinanza di rimozione, preliminarmente si notificheranno i verbali ai soggetti risultanti intestatari dei veicoli,; oltre alla comunicazione di avvio del procedimento a cui seguirà l’ordinanza per la rimozione dei mezzi; in caso di inottemperanza, direi certa per coloro che sono irreperibili, mentre il proprietario reperibile è probabile che provveda, si dovrà procedere alla rimozione e radiazione dei veicoli per la successiva demolizione, anticipando le necessarie spese. Per l’inottemperanza all’ordinanza occorrerà poi inviare NDR per violazione dell’articolo 255, comma 3, del TUA.
