Stesso fatto produttivo di sanzioni diverse e complessità di giudizi e giurisdizioni.
l’Ispettorato centrale repressione frodi del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali emetteva nei confronti di una specifica persona giuridica ordinanza-ingiunzione, a titolo di sanzione amministrativa, per concorso nell’indebita percezione di premi comunitari. Tale ordinanza ordinanza, gravata in più sedi, veniva confermata, con il rigetto definitivo dell’opposizione, con sentenza della Cassazione n. 4845 del 2008. Parallelamente alla vicenda definita in sede di opposizione a sanzione amministrativa, concorreva anche un procedimento penale in relazione alla medesima condotta già sanzionata ai sensi della L.689/1981; con sentenza penale, n. 261 del 2010, il Tribunale di Nola assolveva i legali rappresentanti della persona giuridica per insussistenza del fatto contestato; nel gennaio 2013, l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura archiviava il procedimento di recupero delle somme che erano state ritenute indebitamente percepite.
La questione, apparentemente poteva dirsi qui definita, tuttavia la persona giuridica si è posta in diritto di chiedere il rimborso delle somme fin lì recuperate, pari a Euro 725,123,54. In ragione di questo presunto diritto al rimborso, chiedeva al Ministero la revoca o l’annullamento, in autotutela, dell’ordinanza-ingiunzione e la riconsiderazione degli elementi, in fatto e diritto, alla base della sanzione, assumendo non potersi ravvisare concorso nell’illecito penale dichiarato insussistente in sede penale; il Ministero, con provvedimento del 12 marzo 2015, premessa la doppia illiceità (penale e amministrativa) e la punibilità dell’indebita percezione di aiuti comunitari sanzionata con il cumulo materiale tra sanzioni di diversa specie, rimarcava, in linea generale, la possibilità di un diverso esito del procedimento sanzionatorio amministrativo, rispetto alla decisione adottata in sede penale, in considerazione del coinvolgimento, nei procedimenti, di soggetti diversi seppur corresponsabili nella stessa condotta illecita; detto atto amministrativo veniva impugnato innanzi al TAR per l’annullamento e la declaratoria del diritto alla restituzione, con richiesta di rivalutare la posizione dell’istante alla luce dell’accertamento giurisdizionale concernente un profilo determinante nella vicenda. Il ricorso veniva rigettato anche in appello; in particolare Il Consiglio di Stato ha qualificato l’atto impugnato, al di là delle espressioni testuali usate, non come diniego di annullamento o di revoca in autotutela ma come rifiuto, per mancanza della volontà, prima che della possibilità giuridica, di intervenire in autotutela; ha ricordato che, in simili casi, pur in presenza di elementi sopravvenuti potenzialmente idonei a mettere in discussione i presupposti alla base di un provvedimento divenuto inoppugnabile, non vi è un obbligo di adottare un provvedimento di autotutela; ha rimarcato che solo quando l’amministrazione abbia concretamente riesaminato il merito della pretesa, per poi negare discrezionalmente l’autotutela per mancanza dei relativi presupposti, è possibile attivare il sindacato del giudice per far valere l’erroneità della valutazione. Quindi, il Consiglio di Stato ha ritenuto mancante il presupposto fondamentale per poter attivare il sindacato del giudice amministrativo avverso il rifiuto di autotutela (non trattandosi di diniego di autotutela) fondato sul rilievo dell’inoppugnabilità del provvedimento e sull’inidoneità dei fatti sopravvenuti a determinare l’inefficacia, e ha sottolineato che la posizione soggettiva di chi si dolga del diniego non assume consistenza di interesse legittimo, per effetto della presentazione dell’istanza di autotutela, ma rimane quella configurabile in ordine al bene della vita finale cui aspira il soggetto, correttamente qualificata dal TAR la causa petendi, azionata in relazione al diritto soggettivo alla restituzione di quanto indebitamente pagato a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 22.
La complessità della vicenda ha imposto la trattazione del caso da Cass. civ. Sez. Unite, Sent., 20-11-2020, n. 26493, essendosi aperto, sul punto, un conflitto tra le giurisdizioni. Secondo il supremo consesso, il diniego del ritiro in autotutela dell’ordinanza-ingiunzione (secondo l’espressione usata dalla parte ricorrente), non è inidoneo a trasformare il bene protetto preteso in mero interesse legittimo a fronte della sopravvenienza di un fatto cui non si ricollega l’effetto automatico e legale di decadenza della potestà sanzionatoria o una valutazione dell’amministrazione sulla rispondenza o meno all’interesse pubblico della conservazione della sanzione amministrativa irrogata, e riscossa, a titolo di concorso in una condotta non costituente più fatto-reato. La causa petendi investe la revoca/annullamento della sanzione amministrativa e non la legittimità dell’azione amministrativa di riesame; in altri termini “ciò che è, invero, oggetto di riconsiderazione è, nella sostanza, l’irretrattabilità del giudicato sulla sanzione amministrativa, a titolo di concorso con il responsabile del reato per il quale sia sopraggiunto il definitivo proscioglimento, e dunque gli effetti dell’esercizio della potestà sanzionatoria, cristallizzata nel giudicato, a fronte della sopravvenuta declaratoria di insussistenza del fatto illecito, accertata in sede penale”. Quindi non è implicato l’esercizio del sindacato giurisdizionale sulla legittimità dell’azione amministrativa vertendosi, invece, in tema di azione, di competenza del giudice ordinario, volta a contestare la permanente legittimità della sanzione amministrativa, comminata e riscossa.
La causa va quindi riassunta davanti al Giudice Ordinario, senza tuttavia che la Suprema Corte ci dica se –nel merito- l’interessato abbia un’aspettativa al rimborso. D’altro canto la delicatissima questione della irretrattabilità di un giudicato sulla liceità della sanzione amministrativa, appare difficilmente scalfibile dalla circostanza che sia intervenuta, in sede penale, la totale assoluzione del concorrente.
Implicazioni di straordinaria complessità imposte al sistema giuridico dalla contaminazione sanzionatoria tra vicende penalistiche e vicende amministrative. Forse è il caso, de iure condendo, di rivedere la gestione della connessione obiettiva tra reato ed illecito amministrativo se non addirittura la stessa tecnica legislativa che continua (spesso confusionariamente) ad ammagliare procedimenti sanzionatori paralleli originanti dal medesimo fatto, senza stimolare un coordinamento decisorio univoco con esiti non scindibili.
